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落实“放管服”改革要求 多地推广PPP模式

经过近3年的恢复,PPP(政府和社会资本合作)市场规模终于在今年上半年实现稳中有增。根据财政部PPP中心的统计,今年前7个月,PPP签约落地项目372个,投资额8621亿元,增长48.9%,接近2018年同期水平。

对于市场回暖趋势,PPP从业人士认为,在PPP深度调整期,各省对入库项目进行了严格把关,在中央降风险任务完成阶段性目标后,目前的回暖说明PPP模式在地方政府稳增长中仍具有一定作用。

财政部PPP中心的数据显示,受监管部门对项目入库严审影响,目前全国2740个有PPP项目入库的行政区中,2718个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值在10%红线以下,其中2067个行政区财承占比低于7%预警线。

市场逐渐回暖

“PPP经历探索、试点、推广和普及阶段,今年以来开始进入成熟阶段,尽管目前量能上不及推广和普及阶段,但质量却较之前有明显提升,加之稳增长基调尚未改变,因此,投资规模的回暖也是大概率。”北京大岳咨询有限公司董事长金永祥表示。

金永祥认为,成熟阶段的PPP模式,市场色彩会更加浓重,整体看,PPP的行政色彩会淡化,市场自主进化的效果更明显。

事实上,进入9月份,各地的市场反应也证明了金永祥的判断,相较之前地方政府对PPP普遍持观望态度,目前市场表现相对活跃。

9月7日,广西自治区发布《关于印发广西进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施的通知》和《关于印发广西扩大有效投资三年攻坚行动方案(2021—2023年)的通知》。

根据广西自治区的安排,力争PPP项目新入库规模每年增长30%以上,到2023年全区入库规模8000亿元以上、总体落地率60%以上。和广西一样,广东省财政厅也在9月8日对近期申请入库的PPP项目进行了审核。通知要求,项目在推进过程中,要根据项目实施情况及时更新、完善项目信息。

根据记者粗略统计,目前至少有8个省份发布关于规范和推广PPP模式的相关政策。在2020年北京市级政府决算报告中,PPP项目落地率为91.8%,居全国第一。

北京市财政局消息显示,截至2020年底,北京市纳入财政部PPP管理库的项目共计73个,总投资2249.5亿元,吸引社会资本1522.7亿元。

对此,一位地方财政系统人士介绍,今年以来,为落实“放管服”改革要求,各地在基础设施和公共服务领域积极推广运用PPP模式,以加快转变政府职能。“从目前市场情况看,PPP有效缓解了地方政府的财政支出压力,预计第四季度PPP投资额会继续上升,这对全年财政支出的缓解作用会更加明显。”该人士说。

2021年7月全国政府和社会资本合作(PPP)管理库信息显示,今年以来,PPP在库项目投资额增长前五位的行业,分别是交通运输、市政工程、教育、其他和保障性安居工程,这五个行业的总投资额达4055亿元,较去年同期有所提高。

严控财政风险

在各地力推PPP模式情况下,部委层面的表态也为市场释放出更加积极的信号。

9月8日,国家发改委召开专题新闻发布会。国家发改委投资司副司长、一级巡视员吕文斌表示,下一步,国家发改委将加强重大项目储备,并指导督促各地方加大前期工作人力和经费投入,加强资金保障来稳投资。

发布会上,吕文斌透露,将规范推广政府和社会资本合作(PPP)模式,稳妥开展基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点,形成存量资产和新增投资的良性循环。

对于国家发改委的表态,PPP从业人士普遍认为,这种信号为第四季度PPP持续回暖注入“强心剂”。

一位PPP从业人士介绍,在国资委把PPP项目定为高风险业务后,市场情绪一度比较低迷,咨询公司和地方政府的业务开展也受到不同程度的抑制。

记者了解到,7月中旬,国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在国务院新闻发布会上提到,要严管非主业低毛利大宗商品贸易这种业务风险,严控金融衍生、融资担保、PPP等业务风险,坚决禁止开展融资性贸易业务。

在上述PPP从业人士看来,国资委上述言论发布两个月来,市场对这些消息也在慢慢消化,目前大家的态度也由观望转为乐观。特别是在财政部PPP中心发布前7个月项目落地情况数据后,市场情绪也进行了随之调整,预计后续各地在项目推广上也会增多。

事实上,尽管PPP市场有所回暖,但坚决遏制采用PPP模式增加隐性债务仍是各地需要遵守的底线。

财政部也曾发布通知,要求各地严格遵守PPP项目财政承受能力相关“红线”规定。根据要求,地方每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。另外财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。

在此政策要求下,各地新入库项目也需要严格遵循规则。在广西自治区三年行动计划中,其就明确要求各地合理统筹财政承受空间。比如财力有限、财政承受空间较小的地区,可采用“肥瘦搭配”整体打包等方式实施项目,深入挖掘潜在市场和经营价值,合理增加使用者付费,尽量降低财政支出责任。

金永祥认为,在PPP逐步从“概念”走向“实践”的过程中,监管部门要求各地参与PPP项目时,不得假借PPP名义变相举债,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金等内容,目的也是防止PPP模式异化,以避免部分地方出现以“名股实债”方式进行融资,从而出现以PPP名义新增的隐性债务。

根据财政部PPP中心的通报,目前全国2740个有PPP项目入库的行政区中,有22个行政区的财承超过10%,这些行政区已停止新项目入库。未来各地要规范实施PPP项目,切实做好项目财政支出责任风险防范工作。

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