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PPP案例:上海莘庄燃气热电冷三联供(CCHP)改造项目

莘庄CCHP项目采用设计-建造-融资-运营(DBFO)模式,由华电集团成立项目公司--上海华电闵行能源有限公司,收购莘庄工业区现有供热设备,异地新建燃气热电冷三联供设施,为莘庄工业区安全、稳定、不间断地供热、供电、供冷,涉及对存量资产收购、改造,对增量设施进行设计、建造、运营、维护等,具有社会资本自提式发起,并参与项目早期规划设计工作等特点,是能源基础设施领域利用清洁能源实现节能减排和大气治理目标的典型PPP项目。

一、项目背景

莘庄工业区是上海市人民政府于1995年8月批准成立的上海市9大市级工业区之一,建园初期就以高标准、高起点进行了集中供热整体规划。但随着莘庄工业区内企业数量和规模不断扩大,莘庄工业区的供热需求不断增加,现有燃煤供热存在供热效率低、管理效率低、控制水平低、环境污染高等诸多问题。

上海市政府在2011年5月1日颁布实施了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》,鼓励社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施建设与运营。华电集团上海分公司根据其战略规划在上海地区寻找市场投资机会,了解到莘庄工业区在燃煤供热系统改造方面存在迫切需求,主动向莘庄工业区管委会提出项目实施方案,协同莘庄工业区管委会共同进行了项目准备阶段的工作,并最终赢得了该项目的投资机会。

二、项目介绍

(一)项目目标

解决当地用电需求,避开电网用电高峰,缓解地区电力峰谷差;

降低能源结构中的煤耗比重,不再向空气中排放烟尘,大大降低二氧化碳和氮氧化物的排放量,减少环境污染;

承担莘庄工业区范围内的工业用汽和采暖(制冷)任务,从而改善莘庄工业区投资环境,提升莘庄工业区档次,为新入驻莘庄工业区企业提供良好环境条件。

(二)主要参与方

政府方:莘庄工业区管委会

社会资本方:上海华电闵行能源有限公司

中国电力工程顾问集团华东电力设计院负责项目整体初步设计,江西省化学工业设计院南京分院负责编制一期工程热网初步设计原则,悉地(北京)国际建筑设计顾问有限公司负责供冷供热站初步方案设计。华电分布式能源工程技术有限公司作为项目工程承包商,上海电力监理咨询有限公司为项目提供监理服务。

上海市财政局为项目提供可行性缺口补贴,清洁基金为项目提供清洁发展委托贷款,交通银行、农业银行为项目提供商业贷款。

(三)交易结构

1.投融资结构

该项目的初始资金组成包括债务资金和权益资金:

债务资金:6亿元为商业银行贷款。同时考虑,华电集团利用该项目节能减排优势,清洁基金以可行性缺口补贴方式提供2.8亿元清洁发展委托贷款(低息),其对优化项目资本结构、降低债务成本大有裨益。权益资金:上海市财政为该项目提供2000万元可行性缺口补贴;华电新能源公司为项目公司注入8000万元自有资金。

项目投资安排方面,项目公司获得莘庄工业区热、冷供应特许经营权,负责建设运营与该项目相关的燃气-蒸汽循环机组及配套管网,并对原有热力管网进行收购、对原有生产设备设施进行补偿。

项目付费机制方面,项目建成后,项目公司将为终端用户提供热、冷供应服务,终端用户将按照供用热、冷协议向项目公司付费,电力公司将按购售电原则协议向项目公司支付购电价款。

2.合同结构

特许经营方面,莘庄工业区管委会负责该项目的具体组织、实施和监管工作,并与项目公司签订特许经营协议,授予项目公司上海市莘庄工业区范围内经营性供热、供冷30年特许经营权。项目公司为该项目约定的服务对象提供能源服务,含初期投资、系统运营、系统维护、设备更换等。

融资合同方面,项目公司与贷款银行及上海市财政局分别签订了固定资产贷款合同、清洁基金清洁发展委托贷款转贷合同,并获得闵行区经济委员会下达的“关于下达上海市2011年重点技术改造项目专项资金计划的通知”。

工程建设合同方面,项目公司与华电分布式能源工程技术有限公司签署《转让与承接协议》,由其作为工程承包商,负责该项目工程建设工作。同时,项目公司与上海电力监理咨询有限公司签署《监理合同》,由其负责对工程承包方的工程建设工作进行监督管理。项目公司还与中国太平洋保险公司等组成的联合保险人签订了《建筑(安装)工程一切险保险协议》。

设备采购合同方面,项目公司作为业主,华电分布式能源工程有限公司作为买方,与设备销售方签订了《汽轮机发电机组合同》、《燃机商务合同》等设备采购合同。

原材料供应合同方面,项目公司与上海天然气管网有限公司签订《天然气销售协议》,由其保障项目运营期间的天然气供应质量与气量。

供能及销售合同方面,项目公司与莘庄工业区内终端用户直接签订供用热/冷合作协议;售电方面,上海市电力公司出具接入电网意见函,并网前三个月将签订具体的购售电原则协议及并网调度协议。

3.监管结构

政府合同监管方面,莘庄工业区管委会将依据特许经营协议对项目公司的特许经营进行持续的合同监管;财政局等项目涉及的其他政府部门协同管委会对项目公司进行行政监管。政府在进行合同监管期间,有可能引入第三方监管机构对项目公司履约情况进行监督或中期评估。

最终用户服务监管方面,莘庄工业区内热电冷用户将参照项目公司与其签订的供热、供冷合同对项目公司提供的供能服务进行监督,并根据服务满意程度向管委会进行投诉或提出建议。金融机构资金监管方面,两家贷款银行和清洁基金将就项目资金使用及还款进度进行监管,此外清洁基金还有可能按相关协议约定就碳排放事宜对项目进行监管。

其他利益相关者将依据各类协议对项目公司的合同履行情况予以监督和约束。

三、项目成果

莘庄CCHP项目的建设将使莘庄工业区具备更强的供热(冷)能力,除了满足当地用汽和采暖(制冷)的需求外,电厂每年将向社会提供电力556GWh、热力116万GJ,增加的电力、热力供应使得社会生产潜能得以释放,为当地经济的蓬勃发展提供强有力的热力和电力支持,产生了较好的经济正外部性。

燃气热电冷三联供项目在降低碳和污染空气的排放物方面具有较好的表现,莘庄CCHP项目一期工程将取代莘庄工业开发区内的小容量燃煤热电机组和小锅炉,一期小锅炉总蒸发量达186.5t/h,可减少年燃煤量41850t/a,减少二氧化碳排放量约325235t/a,二氧化硫排放量约250t/a,烟尘排放量约4160 t/a。

莘庄CCHP项目中燃气-蒸汽联合循环三联供机组对外供热效率可高达71.64%,远远大于常规燃煤电厂热效率,同时相比单循环燃气机组减少了52.21%的电厂冷损失,相比燃气蒸汽联合循环发电机组减少了42.70%的热损失。再加上采取节约燃料、降低电耗等措施,节约了能源,因而该项目具有非常显著的节能效益。

四、经验教训

相对于传统的政府提供模式而言,该项目采用PPP模式能更好发挥社会资本高效率的优势,通过投资竞争推动创新,降低项目建设成本,减轻政府的财政支出压力,同时提高项目信息的透明度。

莘庄工业区管委会“更多的参与”项目中后期工作,从以往的“经营者”向“监督者”的角色转化,使政府在市场化中“有所不为”,在公共监管中“有所为”。双方通过项目协议明确了自身的责任和角色,市政府提高了公共管理能力和工作效率,项目也因此实现了多方共赢。

点评:

莘庄CCHP项目中,政府、社会资本通过项目协议明确了各自的责任和角色,实现了多方共赢。一方面,社会资本“更早地介入”项目规划设计阶段,有利于其更加准确地识别和评判项目风险,从而为项目运营成功提供了保障。另一方面,政府更多地“参与”项目中后期工作,从以往的“经营者”向“监督者”的角色转化,使政府在市场化中“有所不为”,在公共监管中“有所为”,从而提高了政府公共管理的能力和工作效率。

莘庄CCHP项目的投融资结构、合同结构和监管结构也较为全面合理,这归功于项目准备阶段对交易结构设计的重视。而值得一提的是,该项目交易结构区别于其他PPP项目的亮点主要包括:采用可行性缺口补贴模式,以使用者付费+政府可行性缺口补贴的方式保障项目投资收益和盈利水平;充分利用项目技术优势和环保效应,争取到清洁基金的清洁发展委托贷款(低息贷款)等。投资人甄选

从理论上讲,在社会资本投资人甄选过程中,市场测试是首要环节。其主要用于判断市场资源是否可以支撑该项目的需求,以及项目准备阶段设定的交易结构和边界条件是否能够获得市场的响应并确保一定的竞争程度。

莘庄CCHP项目中,莘庄工业区管委会在华电集团自提式发起阶段,就收到了另外两家集团的投资意向,因此并未专门设置独立的市场测试环节。

莘庄工业区管委会根据项目实际情况及参与竞争的社会资本投资人特点,选择了竞争性谈判方式,成立专家小组对投资竞争者提交的方案进行评选,综合判断方案的可行性、优劣及社会资本投资人合作意向。

点评:

项目谈判阶段是PPP项目各项前期工作落地的关键环节。莘庄CCHP项目由于采用了竞争性谈判程序,而将核心边界条件的确定后置到项目谈判环节,因此项目谈判对于该项目的顺利推进极为重要。

所谓PPP的核心边界条件可以分为权利边界、交易边界、保障边界和衔接边界四类。具体来看:权利边界通常包括项目公司权利设定、项目资产权属、项目提前终止和项目移交等;交易边界一般包括特许经营期限与内容、产出标准、付费及补贴机制、定价机制、外部性等;保障边界主要包括保函体系、保险方案和风险应对机制;衔接边界主要包括项目未来可能产生的改造升级需求、扩建需求,以及合同有效期满的展期安排。项目实施理论上讲,要实现PPP模式带来的好处,除在项目开发阶段进行周密准备外,还要在项目执行阶段确保利益相关方的切实履约,包括实际履约(履约全覆盖)和全面履约(履约到位)。而要建立一套完整的履约管理体系,政府通常需要在项目协议中对监管类别、建设期监管内容、运营期监管内容、监管方法、处罚措施等进行明确约定。

在莘庄CCHP项目中,莘庄工业区管委会根据协议,对项目公司建立了一套常态化建设期与运营期监管机制及应急管理预案,这对于保证项目协议双方在项目全生命周期内持续良好履约起到一定的促进作用。

点评:

契约精神是公私合作关系的核心纽带,贯穿项目的整个生命周期,为PPP项目的良好运营和产品服务的高质高效输出,提供了强有力的保障。莘庄CCHP项目在协议中明确约定了莘庄工业区管委会和项目公司的各项权利、义务、责任和承诺,这是双方重视契约精神的基础。在项目协议的执行方面,目前该项目进展顺利、建设进度超过预期,这其中必不可少的是莘庄工业区管委会的支持和项目公司的自律。

思考不足:

尽管莘庄CCHP项目的运作非常成功,并且存在诸多具有推广价值的亮点,但仍存在需要改进的地方,主要体现在以下5个方面:

--在项目发起过程中,该项目缺乏全面的物有所值论证(VFM,Value for money)。

--在项目准备阶段,政府未聘请专业的第三方咨询机构为其设计PPP交易结构、监管结构、竞争程序和协议内容,一定程度上增加了项目存在某些远期隐藏性漏洞的可能性。

--在竞争程序上,该项目存在三方面不足。首先,在效率性上,项目竞争性谈判过程耗费时间超过一年,时间跨度较大,项目开工建设有所延迟;其次,在合规性上,项目竞争性谈判程序过于松散,实际参与竞争的社会资本投资人数量少于三家,且没有制定规范的竞争性程序和竞争比选标准;第三,在竞争性上,由于仅有两个社会资本投资人参与投资竞争,总体竞争程度略显不足。

--在项目协议中,存在一些问题。首先,项目协议未详细说明提前终止补偿或赔偿,且缺少对补偿或赔偿的支付方式的确认;其次,项目协议对期满移交与否、移交条件、期末资产处置方式以及协议展期机制等移交问题未做说明;再次,项目风险识别不到位,项目协议中关于风险分配机制的条款不甚健全,未来可能引发协议双方的争议。

--在保障措施方面存在不足。一是该项目未建立保函体系,无法保证社会资本投资人在PPP项目全生命周期内的切实履约;二是缺乏融资保证,即政府在与中标投资商草签特许经营协议时,没有设定对中标投资商融资交割期限的约束,可能产生中标投资商在签订协议后融资资本无法到位、拖延工期的风险;三是保险方案不完善,缺少对强制投保险种的要求,项目建设期及运营期保险方案完全由社会资本投资人决定,可能产生投保不足的风险。

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