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中国PPP市场:更透明更规范更高效

为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手,PPP通过引导社会资本投向,充分释放社会资本的创新活力,形成市场主导的投资内生增长机制,将在全面助推经济高质量发展、贯彻落实国家重大战略中持续发挥更大作用。

  上海财经大学近日发布的《2020中国PPP市场透明度报告》(以下简称《报告》)显示,2020年全国PPP市场透明度总指数同比提高,PPP市场信息公开工作逐步完善,为PPP市场的规范发展提供了重要保障,有力推动了财政体制机制改革。

  加强PPP信息公开是贯彻落实新发展理念、全面深化改革、提升国家治理能力的内在要求和具体举措,有助于推动PPP工作制度化、标准化、规范化,提高市场资源配置效率,促进实现公共利益最大化。

  近年来,我国加速推进PPP项目信息和政务服务信息公开,持续提升PPP管理透明度。经过不断地实践探索,PPP市场目前已逐渐进入规范平稳发展阶段,2021年各地密集推出PPP发展新政策,市场配置资源效率进一步提高。作为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手,PPP通过引导社会资本投向,充分释放社会资本的创新活力,形成市场主导的投资内生增长机制,将在全面助推经济高质量发展、贯彻落实国家重大战略中持续发挥更大作用。

  PPP信息公开透明度持续提升

  信息透明度是衡量PPP市场发展质量的关键指标。PPP市场透明度,指的是各责任主体(主管部门、政府授权合作方、社会资本方、中介机构等)对PPP项目信息公开的程度。《报告》显示,相比2019年,2020年中国PPP市场信息公开工作稳中有进。2020年,全国PPP市场透明度总指数为78.15,同比略有提高;省级层面的PPP市场透明度指数稳中有升,省份之间的PPP市场透明度指数差异有所扩大,其中云南、山东、河北、湖南和江苏位列榜单前五名;多数城市PPP市场透明度指数同比有所提高。

  近年来,财政部将信息公开作为规范有序推进PPP工作的重要着力点,在制度保障、平台建设、公开内容等方面开展了大量工作。2015年,财政部建立了贯通“中央-省-市-县”四级的全国PPP综合信息平台,实现了PPP项目全生命周期信息的及时披露;2020年,利用大数据、区块链和人工智能等最新信息技术对信息平台进行全面升级,确保信息真实、准确、可追溯,实现各参与方信息对称;2021年,修订印发《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理办法》,对PPP信息录入、信息公开内容及方式等进行了调整,进一步加强和规范PPP信息公开工作,推动PPP规范高质量发展。

  “信息公开是构建新发展格局、促进高质量发展的重要手段。强化PPP信息公开,有利于促进国家治理体系和治理能力现代化,有利于提高政府管理水平,提升经济运行效能。最新修订的PPP信息公开管理办法进一步丰富公开内容、扩展责任主体、优化公开方式和时点、夯实监管措施、建立动态调整机制,将引领和保障PPP信息公开迈上新台阶。”财政部PPP中心主任焦小平表示,财政部将围绕落实新办法,按照各方共建共治共享原则,不断深化细化相关工作。

  上海财经大学副校长徐飞认为,PPP已经成为全面深化改革、供给侧结构性改革和国家治理现代化的一部分,及时、完善的信息公开是PPP项目规范化管理的基础。上海财经大学PPP中心课题组通过编制指数的方式,已经连续4年发布中国PPP市场透明度报告,准确、客观地反映了我国PPP市场信息公开的状况,产生了良好的社会反响,有力推动了PPP事业健康持续发展。

  PPP市场透明度指数的提升,对吸引社会资本、推动项目落地产生了积极影响。上海财经大学公共经济与管理学院投资系主任、PPP中心课题组相关负责人宗庆庆表示,信息公开与引资质量呈正相关关系,2017年至2020年全国PPP市场透明度总指数不断提升,PPP信息透明度越好的城市,社会资本方出资比例越高,项目开工间隔时间也越短;而透明度越差的城市,PPP项目出现迟迟不开工的情况,后期发生违约风险的可能性也更高。

  “PPP有利于用好‘看不见的手’和‘看得见的手’,形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局,推动经济社会持续健康发展。”上海财经大学公共经济与管理学院教授方芳说。

  目前,我国PPP信息公开工作已取得积极成效,项目库、机构库、专家库的社会影响力和认可度不断提高,全国PPP综合信息平台也成为各地强化项目管理、推进项目对接、推动项目落地的重要抓手。

  PPP市场更趋规范稳健

  “十三五”期间,全国PPP市场由快速增长的“提量”阶段过渡到规范发展的“提质”阶段,成为推动公共服务供给侧结构性改革的重要手段,在支持有效投资、助力“两新一重”(新型基础设施、新型城镇化、交通运输和水利建设重大工程)建设、推动绿色低碳发展、服务乡村振兴战略等方面发挥了重要作用。

  全国PPP综合信息平台管理库项目数据显示,截至2021年11月底,PPP新入库项目595个,投资额11773亿元,同比下降24.9%;签约落地项目527个,投资额12103亿元,同比上升4.3%;开工建设项目478个,投资额8902亿元,同比上升3.6%。

  财政部相关负责人表示,PPP市场的发展已越来越成熟、稳健并富有韧性,短期内新入库的数量有所下降是正常现象;关键指标有升有降,也在一定程度上反映出PPP市场已逐渐进入规范平稳发展阶段。

  为推动PPP规范高质量发展,财政部PPP中心严把入库关,强化对项目入库信息合规性、完整性的核查,将不达标项目拦在项目库外;各地也更加注重项目质量管理,申报入库更加谨慎。此外,由于政府投融资渠道多元化以及部分地区PPP项目财政支出占比已接近红线,公共服务领域项目有所分流,这都使得PPP入库项目数量有所下降。同时,历经7年多的实践,我国PPP市场更加成熟,发展预期渐趋稳定、理性,越来越多在库项目完成签约、开工建设并进入运营期,项目落地效率持续提升。

  “PPP模式是公共产品与服务的供给侧改革,而改革又是一项长期的系统工程,避免‘一脚油门、一脚刹车’的过山车式改革,也是高质量发展的应有之义。”上海济邦咨询公司董事长张燎表示,经过2014年以来的高速增长,中国迅速成为全球规模最大的基建PPP市场,自2018年开始进入追求高质量发展的新阶段。从PPP项目识别到运维,项目主管部门不希望只增加项目数量和投资额,而是希望通过“小锅精烹”,在发起行业领域、方案编制准备、采购、融资、信息公开、绩效评价等项目全生命期管理的各个环节,践行高质量发展理念。

  各地持续推动PPP高质量发展

  海南发布加快PPP模式高质量发展新政,广西出台推广运用PPP三年行动计划,湖北出台PPP项目绩效管理政策,江苏下达年度省级PPP示范项目奖补资金……2021年,各地密集推出政策促进PPP高质量发展,进一步发挥PPP模式稳增长、促投资的关键性作用,提升基础设施和公共服务供给质量及效率。

  “PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。”北京大岳咨询公司总经理金永祥表示,立足新发展阶段,PPP的发展不再依靠中央政府动员,而是由地方政府根据当地经济社会发展决定,社会资本和金融机构参与PPP也以市场规则为基础,不再过度重视中央政府部门的“背书”。PPP在提升市场配置资源效率方面发挥了重要作用,其自身发展也更规范、健康、高效。

  以海南为例,结合新时期自贸港建设发展需求,海南省明确提出了PPP模式全省覆盖的目标,并在项目储备、联评联审、信息公开、财政支持、金融支持、用地支持、专项债结合、REITs结合等方面作出全面部署。政策组合拳将有效助力PPP发展。得益于2020年出台的PPP一揽子政策,广西2020年和2021年推出的PPP项目全国领先。

  “我国经济发展到了新阶段,促进转型升级、解决‘卡脖子’问题、提升经济发展质量是当务之急。”西南财经大学金融学院教授蔡栋梁认为,“PPP+REITs”是未来公共基础设施领域的重要方向。这种结合为社会资本的退出提供了可靠路径,为社会资本的投资定价提供了价格锚定工具,为理顺央地财政关系、优化地方债务结构、提供可持续供给的权益资本、促进产业升级转型打下了坚实基础,将为“十四五”的高质量发展提供长效支持。

  中央经济工作会议部署七大政策,提出适度超前开展基础设施投资、继续做好“六稳”“六保”工作等要求。相关专家表示,这为我国PPP发展指明了方向、带来了新机遇,PPP模式将在助力落实国家重大战略,特别是支持基础设施建设方面发挥更大作用,有力支撑经济工作稳字当头、稳中求进,推动经济高质量发展。

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