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PPP:助力共同富裕的有效途径

作为基础设施和公共服务供给方式的重大创新,PPP模式将有效引导社会资本参与基础设施建设,提升基础设施建设和公共服务质量,进而促进区域协调发展、乡村振兴以及提升新型城市化建设水平,满足人民对美好生活的需求,积极助力实现共同富裕。

  本报见习记者敖阳利

  近日,由中央财经大学政信研究院主办的2022中国PPP投资论坛暨《中国PPP蓝皮书:中国PPP行业发展报告(2021)》(以下简称《报告》)发布会在京举行,与会专家围绕新经济高质量发展下“迈向共同富裕的中国PPP之路”进行了交流研讨。

  与会专家指出,PPP模式作为基础设施和公共服务供给方式的重大创新,将有效引导社会资本参与基础设施建设,提升基础设施建设和公共服务质量,进而促进区域协调发展、乡村振兴以及提升新型城市化建设水平,满足人民对美好生活的需求,积极助力实现共同富裕。同时,新时期PPP高质量发展面临一些新挑战,需要从强化顶层制度设计、信息公开、多方合作等方面发力,共同维护PPP发展良好环境。

  PPP助力迈向共同富裕

  党的十八大以来,党中央把握发展阶段新变化,把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上,并明确提出了“到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展、基本公共服务实现均等化”的目标。

  “在扎实推进共同富裕的道路上,区域协调发展、乡村振兴和新型城市化建设都对基础设施的数量增长提出了要求;促进全体人民共同富裕的目标,也对公共设施和公共服务的质量提出了更高要求。”中央财经大学副校长马海涛表示,PPP模式作为基础设施和公共服务供给方式的重大创新,一方面能够激活社会资本、激发民间投资,有助于增加基础设施项目的资金来源,缓解政府提高预算、扩大债务的压力,使得政府可以开展更多更大规模的基础设施建设,满足共同富裕目标对基础设施和公共服务数量升级的要求;另一方面,参与PPP项目的社会资本,通常在相关领域积累了丰富的经验和技术,其规范的绩效考评以及付费机制,能够保障服务质量,并且有足够的动力持续提高服务质量,满足共同富裕目标对基础设施和公共服务品质升级的要求。

  近年来,我国在基础设施和公共服务领域积极推广运用PPP模式,在拓宽基础设施项目资金来源、提高运营管理水平以及公共产品供给效率等方面都取得了成效,精准有效地推动了区域协调发展、可持续发展,以及长江经济带高质量发展等重大战略落实。据统计,2021年1―11月,新开工建设的PPP项目投资总额约8902亿元,同比增长3.6%;截至2021年11月,PPP支持的“两新一重”项目总投资额超过10万亿元,其中开工建设项目4124个,投资额约6.5万亿元;支持污染防治和绿色低碳项目5904个,投资额约5.7万亿元,其中开工建设项目投资额达2.7万亿元;支持脱贫攻坚和乡村有效衔接的项目1646个,投资额约1.2万亿元,其中开工建设项目投资额约4842亿元。

  “PPP是贯彻落实高质量发展的抓手,也是扩大财政有效投资,促进实现稳字当头、稳中求进的重要抓手。”财政部PPP中心副主任夏颖哲认为,PPP通过以时间换空间、让专业的人做专业的事,吸引和撬动社会资源支持基础设施和公共服务建设,促进积极财政政策提质增效,有效发挥了财政的跨周期和逆周期调节作用。同时,通过严守财政支出责任红线,不断规范PPP项目运作,杜绝保底承诺、固定回报,有效遏制了新增地方政府隐性债务风险,防范了系统性财政风险和信用风险。

  “在共同富裕的‘赶考’路上,围绕‘十四五’规划的重要任务,拓展PPP有效投资空间非常重要。”国家发展改革委投资研究所研究员吴亚平表示,一是在新型城镇化方面,可以围绕城市群之间的基础设施互联互通需求,环境治理与生态建设以及特色小镇、高铁新城打造等重点,拓展PPP的应用;二是围绕旅游、文化、体育、健康养老等“幸福产业”开展PPP投资;三是瞄准乡村振兴中农业农村基础设施建设等短板发力,搭建PPP发展的新舞台;四是在绿色低碳发展中发挥PPP作用。

  全国PPP综合信息平台显示,截至2022年1月23日,管理库项目合计10239个,总投资金额达161988亿元。其中,教育、医疗卫生、文化、体育、养老和社会保障等方面的项目占比约为10%。“社会事业的发展是PPP应用的重要领域,未来还有很大的发展空间。”中央财经大学中财――中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成认为,PPP发展前期侧重基础设施建设,但其后更重要的是运营。运用PPP模式推动相关社会事业发展,将为迈向共同富裕打下良好的社会基础。他建议对教育、医疗、养老等社会事业领域的PPP项目予以政策倾斜,争取更多社会资本的支持;同时,加强项目运营团队的能力建设,提升项目管理水平。

  维护可持续发展的PPP生态圈

  “十四五”规划纲要明确将“规范有序推进PPP”作为拓展投资空间的重要举措。经过全国范围的实践,目前,我国对PPP模式的应用已趋于成熟和规范,高质量发展已成为PPP实践的主基调。

  但是,进入高质量发展的新时期,在内外部复杂多变的环境中,PPP也面临一些新挑战。具体而言,在制度方面,由于PPP条例尚未出台,缺乏法律层面对PPP的内涵外延、职责分工、规范要求等的统一规制;现行PPP管理制度法律层级和效力偏低,导致政出多门、衔接不畅、相互冲突等问题;此外,税收、土地、资产管理、产权交易、争议解决机制等配套政策仍不够健全,难以完全适应PPP项目特点和实践要求。在地方政府治理能力方面,部分地方政府对PPP的先进理念理解不到位,甚至简单地把PPP作为融资上项目的工具,重建设、轻运营,并且在简化审批流程、提供支持服务等方面也存在差距。

  在本次论坛上,来自财政部门、社会资本方、学术界、法律界的代表,也围绕PPP规范发展存在的问题进行了交流研讨,深入剖析了项目债务风险评判、项目变更后的审批、项目绩效评价、各方履约、合同纠纷等具体实践中遇到的问题,呼吁各方协力共同维护PPP的健康良性发展环境。

  “我国PPP经历了爆发式的增长到规范化、常态化,再到现在高质量发展的历程,在此过程中也暴露出了一些问题。”夏颖哲建议,着力加强顶层设计,推动PPP条例出台,加快PPP政策体系的更新和完善;充分发挥PPP综合信息平台的监管和服务功能,严格PPP项目入库和全生命周期管理;深化、细化项目执行阶段的绩效考核,加强信息披露,强化履约管理,有效治理恶意拖欠项目款和逃费债行为,并监督各参与方按照合同约定处理纠纷;加强典型案例和经验教训的总结,促进PPP整体能力建设;强化财政部PPP中心与中央部门、金融机构、科研院所的合作,加强对地方PPP工作的指导,共同维护可持续发展的PPP生态圈。

  新基建投资提振PPP市场

  自2017年起,中央财经大学政信研究院每年推出的《中国PPP蓝皮书》,是填补中国PPP创新发展学术研究空白的重要成果。最新发布的《报告》是蓝皮书系列的第四部,延续了对中国PPP宏观运行态势的年度分析,以及对重点领域PPP应用的实证研究,并对热点问题进行了深入探讨。

  《报告》对2020年PPP项目的整体运行、数量规模和布局等情况进行了分析。《报告》指出,面对新冠肺炎疫情给我国经济社会发展带来的冲击,政府出台政策“组合拳”、积极扩大有效投资,吸引社会资本积极参与PPP,2020年实现了PPP项目数量稳中有增、规模持续扩大。特别是国家将“两新一重”等关键领域和行业的基础设施建设向社会资本开放,并提供更多优质项目选择,为PPP模式的融合发展提供了新契机。

  经测算,新基建在“十四五”期间预计将带动投资超10万亿元,5G与云计算、大数据、物联网、人工智能等深度融合,也将形成新一代信息技术的核心能力。传统基建企业、民营企业应抓住市场契机,结合自身在市场占有率、专业创新等方面的优势,采取联合发展或部分专业切入等模式,积极探索“两新一重”的投资市场。

  值得注意的是,随着信息化、数字化技术的发展,我国正逐渐从工业社会走向数字社会,重大项目的内涵将会有所变化,数据中心、物联网、工业互联网等将在重大项目中占据越来越重要的位置。数字产业化和产业数字化在重大项目领域的不断深化,将对传统的项目投融资模式、项目管理模式、技术应用路径产生巨大影响。同时,信息化技术具有迭代快速、不确定性大等特点,将加大项目实施风险,各参与方应解放思想、转变观念,以更加严谨的态度应对变化、拥抱创新。

  《报告》分析认为,从区域来看,我国PPP项目分布区域不平衡现象依旧明显。截至2020年年底,按数量和投资额计,全国PPP项目多数分布在华东、西南地区,其次是华中、华北、西北地区,华南与东北地区相对较少。究其原因,主要是PPP模式的应用受当地基础设施建设需求与政府市场化理念影响较大,华东地区经济发展水平较高,需要借助社会资本的力量提供更多、更优质的基础设施和公共服务;西南地区处于经济扩张期,且基础设施建设水平相对较低,投入需求较大。

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