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【政府项目投融资】财政部融资平台隐性债务典型案例的解读(三)

第三个案例:贵州省遵义市新区建投集团有限公司通过政府部门担保方式违法违规融资。

 

原文:

       2017年11月,遵义市新区建投集团有限公司以其控股子公司持有的对贵州新蒲经济开发区管理委员会7.02亿元应收账款为质押,通过上海金元百利资产管理有限公司发行“金元百利遵义建投基建系列专项资管计划”(1-7号)产品以及委托贵阳银行股份有限公司遵义分行向其贷款的方式,共募集资金3亿元,造成新增隐性债务。贵州新蒲经济开发区管理委员会出具了债权债务确认函、债权债务及收益权转让确认函,承诺履行还款义务。

 

解读:

      本案例的核心是融资平台公司以自身对政府的债权(应收账款)作为质押和转让(这是两个行为),对外进行融资,进而被认定为隐性债务。本案例也是具有很强的借鉴意义,我们在实践中应把握认定隐性债务的核心要旨。

 

1.应收账款是否合法合规

      遵义市新区建投集团有限公司(简称“遵义新区建投”)对政府享有的应收账款是本案例的一个关键要素,应收账款是否为合法合规,是认定隐性债务的重要依据。如果属于合法合规的应收账款,则融资主体以此为质押或者转让的标的物,对外进行融资,显然是合法合规的。如果应收账款是不合法合规的,实际上即便是不进行应收账款质押或转让,单就遵义新区建投和政府之间的行为,也形成了隐性债务。

       关于应收账款,我们注意到,为了支持PPP模式和特许经营模式等新兴投融资模式的发展,中国人民银行在2017年10月25日发布了《应收账款质押登记办法(2017修订)》(该办法已经在2022年2月1日被《动产和权利担保统一登记办法》所替代),明确了应收账款包括现有的和未来的金钱债权(未来收益权与现已形成的债权有很大区别,这是一个复杂的问题,本文不再详细阐述)。从应收账款的内容看,增加了两个:一是提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权;二是能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权。例如,PPP模式中常规融资模式就是,PPP项目公司以其对政府合法合规的应收账款(即以财政补贴或政府付费体现的未来项目收益权)作为质押,对外进行融资。由此我们可以看出,以合法合规的应收账款进行融资(包括质押和转让),非但不是被我国法律法规所禁止的,反而是一直在鼓励支持的。当然,这里有一个前提是资金用途必须是合规的。

 

2.关于应收账款的质押与转让

      本案例对应收账款实际上存在了两个行为。一是“遵义市新区建投集团有限公司以其控股子公司持有的对贵州新蒲经济开发区管理委员会7.02亿元应收账款为质押”,二是“贵州新蒲经济开发区管理委员会出具了债权债务确认函、债权债务及收益权转让确认函,承诺履行还款义务。”

       前者明确了为应收账款质押,但是后者的性质并没有十分明确,鉴于

我们通过网络(https://www.163.com/dy/article/H5IQH15N05394IK2.html)查询到了相关的报道“据悉,该系列产品募集资金用于受让遵义建投(作者注:就是指遵义新区建投)享有的对贵州新蒲经开区管委会形成的5.67亿元应收债权收益权,遵义建投最终将资金用于自身补充流动资金。”此报道与本案例描述相互印证,确定了后者属于应收账款转让。另外,上述两个应收账款是否有重叠,我们不得而知。从法理分析,应为两笔不同的债权。但是,也不排除可能当时操作主体的描述并不十分准确或恰当。

     “应收账款质押”与“应收账款转让”是完全不同的两个法律性质。“应收账款质押”仅是担保措施,新的债权人通常并没有当然的权利直接向债务人索要。(在《民法典》出台之前,法律禁止当事人事先约定权利人可以直接取得质押物<即应收账款的追索权>。《民法典》出台之后,对权利质押进行了重大修改,在一定程度上赋予了当事人自由协商的权利。但是在当时的2017年,新的权利人并无权直接向债务人索要)。“应收账款转让”,是一种交易行为,一方将应收账款的追索权转让给了新的债权人从而提前获得资金,新的债权人有权利直接对债务人(即本案例中的新蒲经济开发区管理委员会)索要。

 

      因此,本案例是两个应收账款不同行为的集合体,隐性债务的认定实际上也是两重原因:一是遵义新区建投对新蒲经济开发区管理委员会的应收账款直接转让给了债权人,构成了政府的直接承诺偿还;二是遵义新区建投将应收账款进行了质押,构成了政府的担保。

 

(待续第四个案例)


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