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现阶段片区开发类PPP项目的实施难点在哪里?怎样有效解决相关问题?

来源:道PPP,作者:曹珊 北京德恒律师事务所高级合伙人

 

 

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现阶段片区开发类PPP项目的实施难点在哪里?怎样有效解决相关问题?

片区开发类PPP项目一般是指城镇综合开发,即统一进行城市基础设施、公益性项目建设、涉及基础配套设施建设、公共设施建设和片区运营服务等内容,相较于单个PPP项目,现阶段片区开发类项目实施的主要难点有四点首先,难以有效筛选、组合片区开发类PPP项目合作内容。一是难以确定PPP项目合作范围,无法做到项目投入产出边界清晰。片区开发类项目开发涵盖范围广,合作内容复杂程度高,作为PPP项目,根据财金10号文规定,其合作开发内容必须属于公共服务领域的公益性项目,必须按照项目是否具备公益属性的标准筛选PPP项目的合作内容,对于不属于政府负有提供义务的项目,诸如财办金92号文规定的“商业地产开发、招商引资项目、仅涉及工程建设,无运营内容的项目”等,均不得作为PPP项目的合作内容。但现阶段政策层面片区开发类项目的各子项目的性质缺乏清晰的划分,如何界定项目是否具备公益属性的标准并不统一,除筛选各子项目外,现阶段片区开发类项目前期论证依据不足,方案设计、规划调整等往往作为社会投资人实施项目的合作内容,即在识别、准备和采购阶段,难以满足项目投入产出边界清晰的要求,导致项目实施过程中频繁出现内容调整过多、项目投资额变动较大等情况。二是判断片区开发类项目组合是否具备实行关联性的难度较大,财金10号文规定严禁将“新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库”。片区开发类项目也属于“打捆类”项目,也需针对各子项目之间是否具备实质关联性、必要性的审查,除各子项目的自身内容外,还与片区开发的规划、战略、布局、定位、产业等内容相关,但选择按照PPP模式实施的片区类项目,在识别、准备、采购阶段往往不具备片区开发的产业规划、布局定位等确定性内容,或者相关内容简略,难以作为判断项目实质关联性的难度较大。其次,项目自身造血能力较差,回报来源过度依赖土地出让等相关政府性基金收入。片区开发类PPP项目往往子项目多,投资体量大,虽然付费模式多采取可行性缺口补助模式,但项目自身造血能力较差,主要还是依赖于政府付费。而且无论是偏重基础设施建设还是偏重运营的片区开发类PPP项目,都是以土地综合开发利用为基础,回报来源与土地出让等相关政府性基金收入挂钩严重,回报来源途径较为单一,也与当前政策文件中的要求相悖,尤其是财金10号文印发后,更是明确了“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”,对现阶段片区开发PPP项目冲击巨大,这也是当前片区开发类PPP项目实施的主要难点。再次,项目实施方案编制与社会资本期望相距较大,项目落地效果大打折扣。在动辄上百亿投资的片区类PPP项目中,实施方案编制的重要性不言而言,但在实践过程中,受多方因素的影响,片区开发类PPP项目实施方案编制时间短、任务重,且在编制过程参与主体较少,导致编制方案中的规划、设计约束力较差,与社会资本方的真正诉求相差较大。实践中因此而导致社会资本中标后迟迟无法签订正式PPP项目合同并推荐项目落地的例子不在少数,甚至还存在一些片区开发PPP项目在签约后,规划、设计变更,项目内容和实施方案、招标文件中的内容都不相同。这种顶层设计的缺位,也是当前片区开发类PPP项目遭遇的现实困境之一。最后,难以确定有效的项目绩效考核机制。片区开发类项目运营一般都会涉及基础公用设施运营维护、产业发展综合服务等内容。财金10号文要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任”,相对而言,单个PPP项目的绩效管理体系比较容易设计和实施,而片区开发类PPP项目的绩效考核,其项目合作内容类似,复杂程度高,实践中容易出现难以确定有效的绩效考核机制的问题,主要因素包括:一是片区开发类项目子项目多,绩效考核机制需兼顾各子项目实际运营需求,并服务项目整体的实施目标。但实践中子项目多必然导致绩效考核指标多,在相同或相似项目运营维护资料缺乏的情况下,设计的片区开发类项目的绩效考核指标容易出现界定不清晰、相互矛盾的情况,无法满足项目激励相容的要求。二是片区开发类项目的投入产出边界不清晰,实施过程中频繁出现实施内容调整、项目投资金额变动的情况,导致绩效考核机制难以适应项目变化需求。
四点建议供参考。首先,针对难以有效筛选、组合片区开发类PPP项目合作内容的问题。一是政策层面,建议建立更加完善、清晰的PPP项目负面清单,明确审查项目实质关联性、必要性的标准,确立指标性政策规范,为筛选、组合片区开发项目合作内容提供依据。二是落实片区开发类项目的前期论证工作,在项目识别、准备阶段,应夯实项目战略定位、规划设计等内容,为确定项目投入产出目标提供依据,尽量避免出现将项目战略定位、产业布局、规划设计等内容作为采购阶段、实施阶段再行确认或调整的内容。三是关注片区开发类项目各子项目之间的关联性,即筛选、组合片区开发PPP项目时,应以实现项目内部平衡为目标,充分论证、挖掘各子项目自身的投入产出边界,争取各子项目之间形成相互平衡、相互促进的增益机制。其次,多搭配可经营性资源,拓宽项目回报来源。目前大多数的片区开PPP项目还是以区范围内基础设施的建设和运营为主,真正能够搭配经营性资源的项目较少,这也就导致项目付费来源单一,本质上仍需要依靠政府付费来驱动项目发展。因此,在开展片区开发PPP项目时,政府需要舍得将一些具备特许经营属性使用者付费项目打包放入片区开发PPP项目中,尽量做好项目收支的动态平衡,拓宽项目回报来源,提高项目的自身造血能力。再次,规划先行,谋定后动,并且适当引入社会资本进行前期介入。片区开发类PPP项目投入巨大,规划是最基础的工作,既是政府的最终追求目标也与社会资本方的切身利益息息相关。因此,需要加强前期科学规划和设计,具体而言,就是要重视前期实施方案的编制,提高质量,具备前瞻性和可执行性。同时,政府在进行实施方案的编制过程中,也可以积极吸纳具备片区开发项目实施经验社会资本的建议,确保理论和实践的切实结合。更进一步,亦可以借助社会资本发起PPP项目的方式,确保项目策划更加接近市场需求,提高项目落地效率。最后,针对难以确定有效的项目绩效考核机制的问题。一是条件具备的情况下,应注意借鉴相同地区、相同行业的相同或相似项目的绩效考核、运营机制的成果。二是在设计绩效考核机制时,应注意清晰界定指标内容、范围,避免出现范围过宽、标准不明晰的情况。三是应确保各指标之间的统一性,避免出现相互冲突。四是坚持绩效考核结果对付费机制的全覆盖,避免出现形式绩效考核指标,做到绩效考核与付费的实质性关联。具体到片区开发类项目,在考虑绩效考核机制时,可以考虑设立单项指标考核和综合指标考核相结合的绩效考核机制,单项指标主要用于考核片区开发的各子项目,而综合指标主要用于考核片区开发项目的综合效用,确保单项指标考核和综合指标考核的平衡统一。同时建议基于项目实际需要设置阶段性考核指标和阶段性绩效考核调整机制,确保绩效考指标稳定性和灵活性的结合、统一,最终实现片区开发项目的整体增益和自我平衡。

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